2021년 07월 31일, 토요일


국토와교통

2021년 7월호
(통권 444호)


하도급대금 지급보증제도의 합리적 개선 방안 (2)


  이광표 한국건설산업연구원 부연구위원     입력 2020/06/04 (목)



불필요한 사회적 비용(세금 등) 부담
지금까지 살펴본 것처럼 건설산업기본법과 하도급법을 통해 하도급대금 지급을 보호하기 위한 다양한 제도들을 중층적으로 운영한 결과, 건설하도급 거래 관계에서의 대금 체불은 지속적인 감소세로 파악된다.
이러한 상황에서 하도급대금 지급보증제도의 소관 부처 및 재정 당국은 해당 제도의 실익에 비해 불필요한 비용(세금 등)이 낭비되고 있는 상황은 아닌지 확인해 볼 필요가 있다. 현행 하도급대금 지급보증 관련 비용은 지급보증서 발급비용을 도급금액 산출내역서에 표기하도록 규정함으로써 공공 발주자가 부담 중인 상황이다.

실제 하도급대금 지급보증을 위해 발주자가 부담하는 비용을 추정한 결과, 공공공사의 경우 연간 약 300억원 내외의 비용이 소요되는 것으로 추정되고 민간공사까지 포함하면 약 1200억원의 비용이 소요되고 있는 것으로 추정된다.
참고로 해당 추정금액은 발주자 부담분만을 추정한 것으로 실제 원도급자가 발행하는 하도급대금 지급보증서 발급금액의 경우 발주자가 예산에 반영하는 비용보다 큰 비용이 소요되는 것이 일반적이다.
 
원도급자의 하도급대금 지급보증서 발급금액 부담
원도급자가 하도급대금 지급보증서 발행 과정에서 보증기관에 보증수수료를 납부해야 하며 그 비용은 국토부장관이 고시하는 기준에 따라 도급금액 산출내역서 상에 명시함으로써 보전받을 수 있다.
하지만 보증기관이 하도급대금 지급보증서 발행시 운용하고 있는 보증수수료의 경우 각 기관별 산식과 요율을 통해 산정하고 있어 발주자가 예산 수립시 산정하는 국토부 고시에 따른 발급금액과 차이가 발생하는 상황이다.

물론, 도급내역 산출내역서 상의 금액과 실제 보증수수료 중 초과 지출 대상이 달라질 수 있겠지만 국토부 질의회신 등을 검토한 결과 원도급자의 실제 소요비용이 도급금액 산출내역서 상 금액을 초과하는 경우가 발생 중이다.
하지만 현행 규정상 도급금액 산출내역서 상의 금액이 실제 소요비용을 초과하는 경우에 대한 정산만 가능하여 원도급자가 그 초과금액을 부담해야 한다. 이를 고려할 때 향후 원도급자가 지출한 하도급대금 지급보증서 발급비용이 발주자가 계상한 비용을 초과하는 경우에 대한 정산규정 마련이 필요하다.
 
보증여유 한도 확대 위한 원도급자의 예치금액 가중 부담
원도급자는 각종 계약의 체결과 이를 이행하는 과정에서 건설업 등록기준인 보증가능금액확인서를 발급받은 보증기관으로부터 하도급대금 지급보증을 비롯한 각종 보증을 발급해야 한다.

이를 위해 원도급자는 업종별 자본금의 100분의 25 이상, 60 이하의 범위에서 보증기관에 담보를 제공하거나 현금을 예치하여 조합원으로 가입해야 한다. 이후 원도급자가 보증기관의 조합원으로서 각종 보증 발행을 수행하기 위해서는 업무거래약정을 체결해야 하며 이 과정에서 업무거래를 할 수 있는 한도액인 약정거래한도액(약정금액)과 보증별 여유 한도를 산출한다.

한편, 원도급자는 업의 영위를 위해 사업의 입찰 및 계약, 공사수행 과정에서 하도급대금 지급보증을 비롯한 각종 금융성 보증을 지속적으로 시행해야 하기에 보증여유 한도가 부족할 가능성이 상시 존재한다.
이를 해결하기 위해서는 해당 보증기관으로부터 신규 보증을 받기 위한 보증여유 한도를 추가적으로 확보해야 하며 이는 조합원의 추가출자 등을 통해서만 해결 가능하다. 이러한 원도급자의 추가출자는 기업의 현금흐름상 경제적 부담으로 이어질 수밖에 없다.

더구나 건설산업은 타 산업과는 달리 영업이익(매출액영업이익률)이 5% 내외에 불과하고 매출채권회전율 또한 광업을 제외하고는 전 산업 중 가장 낮은 수준이기에 보증여유 한도 증액을 위한 예치금액 가중은 기업경영 측면에서 분명히 부담으로 작용될 수밖에 없는 상황이다.
 
발주자와 원도급자의 불필요한 행정부담
다양한 하도급 대금지급 보호제도와 하도급대금 체불 발생 현황의 계속된 감소세를 종합, 고려할 때 지급보증 과정에서 발생하는 각종 부가업무는 원도급뿐만 아니라 발주자에게도 불필요한 행정부담으로 다가올 수도 있다.

하도급대금 지급보증제도 관련 업무만을 한정하더라도 원도급자의 지급보증서 신청 및 교부, 발급기관의 건설산업종합정보망 등록뿐 아니라 하도급대금 보호를 위해 발주자의 등록사항 확인 및 시정 요구, 지급보증서 교부 확인(공공공사) 등의 업무를 중층적으로 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 하도급대금 지급보증제도는 면제 사유를 축소하고 관리․감독을 강화하는 등 점점 규제가 강화되는 방향으로 운영되고 있는 상황이다.

물론, 원도급자의 부도․파산에 따른 하도급대금 보호 측면을 고려하면, 지급보증의 필요성은 인정된다. 하지만 낮은 하도급대금 체불 발생 현황과 수취어음 평균 부도율 등을 종합, 고려하면 현재 중층적으로 규정되고 있는 발주자와 원도급자의 불필요한 행정업무를 경감할 수 있는 방안에 대한 고민이 필요한 시점이다.
 
하도급대금 지급보증 면제 확대 방안
낮은 하도급대금 체불 발생 현황과 현행 하도급대금 지급보증제도의 운용상 문제점, 그리고 최근 공공공사에 한해 사용이 의무화된 전자적 대금지급시스템으로 인한 대금지급 환경의 변화 등을 종합, 고려할 때 향후 하도급대금 지급보증제도의 개선(면제 사유 확대 등)은 불가피할 것으로 판단된다.

전자적 대금지급시스템 사용에 따른 하도급대금 지급보증제도의 개선(면제 확대 등) 방안은 ‘합리적 수준으로 하도급대금 지급보증 수수료를 인하하는 방안(1안)’과 ‘하도급대금 지급보증을 면제하는 방안(2안)’으로 구분이 가능하다.

구체적으로 <1안>은 전자적 대금지급시스템을 사용하는 경우 인출제한 및 모니터링 기능을 통해 사업참여자 모두 하도급대금 등 각종 대금의 흐름을 파악할 수 있기에 해당 시스템을 사용하는 건설공사에 한해 하도급대금 지급보증 수수료를 인하는 방안이다.

이 방안은 해당 제도의 문제점 등을 해소할 수 있는 근원적 개선 방안이라고 할 수는 없으나 민간공사에서의 전자적 대금지급시스템 사용을 유도하여 하도급대금 체불이 발생 가능한 사각지대를 상생협력 방안으로 실효성을 갖추고 있다고 판단된다. 또한 <1안>의 경우 보증기관의 지급보증 수수료 인하율은 전자적 대금지급시스템의 사용 효과와 손해율 등 수수료 인하요인을 검토하여 각 보증기관의 상황에 맞게 그 인하 폭을 자율적으로 결정할 수 있어야 할 것이다.

다음으로 <2안>의 경우 전자적 대금지급시스템의 사용시 지급보증을 면제하는 방안이다. 물론, 현행 전자적 대금지급시스템을 사용하더라도 원도급자의 부도․파산에 따른 하도급대금 체불 위험을 완전히 해소할 수는 없기에 시스템 사용시 하도급대금 체불 발생 가능성을 해소하는 방안도 함께 고려해야 한다.

이에 따라 <2안>은 전자적 대금지급시스템의 사용시 하도급대금 지급보증을 면제하더라도 제3자의 압류․가압류 등으로 인한 하도급자의 피해가 발생하지 않도록 그 개선 방안을 다시금 다음의 2가지 방안으로 구분해 볼 수 있다.

첫 번째 세부 방안(2-1안)으로는 중소기업청의 상생협력시스템과 유사한 운영방식과 기능을 갖춰 하도급자의 공사대금 채권(외상매출채권)에 대해 제3자가 압류․가압류를 신청할 수 없도록 하는 ‘전자적 대금지급시스템의 운영 방식 개선과 기능 고도화 방안’을 고려할 수 있다.
이는 발주자가 하도급대금을 직접지급하지 않으면서 원․하도급자의 공사대금을 구분하여 지급하는 방안이 요구되며, 해당 방안은 전자적 대금지급시스템별 발주자가 계좌 개설 은행과 신탁약정을 체결하여 해결이 가능하다.

참고로 영국에서 하도급대금의 체불 방지를 위해 공공공사의 대금 지급시 운영 중인 PBA(Project Bank Account) 방식 또한 신탁계좌를 통해 원․하도급대금을 구분하여 지급하고 있다.

다만, 원․하도급 대금을 구분하여 지급함에 따른 원도급자의 하도급자에 대한 관리역량 약화 현상을 보호하기 위해 원․하도급 대금을 구분하여 지급하는 과정에서 추가적으로 원도급자의 시스템상 승인을 거치도록 하는 방안 또한 함께 고려가 가능하다.
두 번째 세부 방안(2-2)은 <2-1안>과는 달리 기존 제도의 보완을 통해 하도급대금을 보호하는 ‘하도급대금 직접지급 의무화를 통한 하도급대금 지급보증 면제 확대 방안’이다.

<2-2안>은 전자적 대금지급시스템을 사용하는 공공공사에 한해 발주자의 하도급대금 직접지급 사유로 포함하는 것을 의미한다. 다만, 해당 경우 하도급대금 직접지급제의 시행 시점은 원․하도급자 간 계약체결 시점과 동일하게 이루어져야만 제3채권자로부터 하도급대금을 보호할 수 있기에 하도급대금 직접지급제의 확약 시점 역시 원․하도급자 간 계약체결 시점으로 한정해야 할 것이다.
 
이광표 한국건설산업연구원 법제혁신연구실 부연구위원
전영준 한국건설산업연구원 법제혁신연구실 연구위원
 
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대법원 2020. 12. 30. 선고 2017다17603 임대차보증금반환 원고 : 피상고인 A피고 : 상고인 B결과 : 상고 기각, 원고 승소 사건의 내용 원고는 2009년 4월 22일 피고로부터 광주 남구 2층 상가건물 60평(이후 2010.12. 확대된 부분을 포함해 “이 사건 임차부분”).. 김현 법무법인 세창 대표 | 국토와교통 2021년 07월호(444호)
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