2020년 08월 16일, 일요일


국토와교통

2020년 8월호
(통권 433호)


경제·사회 환경 변화에 따른 예비타당성조사 제도의 개선 방안


  엄근용 한국건설산업연구원 부연구위원     입력 2019/09/04 (수)



예비타당성조사 제도는 도입 이후, 지침 개정을 통하여 타당성 평가 방법론을 지속적으로 개선하였으며, 엄격한 지침의 적용 및 제도의 수행을 통하여 SOC 투자 재원의 낭비를 방지하고, 국가 재정의 투자 효율성을 높여 온 것으로 평가받고 있다.

그러나 현행 예비타당성조사 제도는 사업의 추진 여부를 판단하는 의사결정 과정에서 경제성(B/C)에 치우쳐 있어 지역균형 개발, 안전성 강화 등 국가 정책상 필요한 사업 추진에 어려움을 초래하고 있다는 문제가 지속적으로 제기되었다.

이에 따라 지난 4월 정부는 예비타당성조사에 있어 종합평가 비중을 수도권과 비수도권으로 이원화하고 예비타당성 조사기관을 추가하는 등 예비타당성조사 제도의 개선방안을 발표하였으나 근원적이고 실질적인 문제의 해소에 미치지 못하는 등의 한계점이 지속되고 있다.

이 연구는 예비타당성조사 제도가 도입된 1999년 이후 우리나라의 경제 및 인구 격차 심화, SOC의 노후화 등 SOC 투자 환경이 변화된 상황에서 현재 이 제도가 갖고 있는 문제점을 분석하고 SOC 투자의 효율성 제고를 위한 제도개선 방안을 마련하는 데 주목적이 있다. 아울러 1999년 이후의 경제·사회 환경 변화 분석과 더불어 미국, 영국, 일본 등 해외의 사전타당성 조사 제도 등을 검토하여 제도 개선의 시사점을 마련하고자 했다.
 
예비타당성조사 연혁
예비타당성조사 제도는 지난 1999년에 도입된 이후 2002년까지는 경제성 분석을 중심으로 실시되었다. 총사업비 500억원 이상 SOC, 건축사업을 대상으로 비용-편익(B/C) 분석을 실시한다. 
2003년 경제성 외에 정책성 분석 항목(정책 방향과의 부합성, 사업 추진 의지 및 준비 정도, 지역 낙후도 등)이 추가되고 경제성 및 정책성 분석 두 가지 분석 결과를 종합하기 위해 AHP(Analytic Hierarchy Proces)를 도입했다. 이어 2006년에 지역균형발전 분석 항목을 정책성 분석에서 분리하면서 현재의 분석 틀을 확립했다.

2007~2009년 기간 동안 기존 SOC 중심에서 R&D, 정보화 등 대상 사업을 확대하고, 사업 유형별 특성이 반영되도록 평가 항목 및 항목별 가중치를 차별화했다. 2009년과 2012년에는 복지사업을 예비타당성조사 대상에 포함시키고 지역균형발전 평가 비중을 상향 조정했다.
무분별한 복지사업 시행에 따른 재정 건전성 악화를 방지하기 위하여 복지사업을 예비타당성조사 대상에 포함시켰다. 단순 소득이전 사업을 예비타당성조사 면제 요건에서 삭제했다(2011.12월, 시행령 개정). 또한 낙후지역 사업에 대한 정책적 고려를 강화하기 위하여 지역균형발전 항목의 평가 비중을 지속적으로 확대했다.

2013년 국가재정법 개정(2014.1.1일 시행)으로 예비타당성조사 대상 규모 및 면제 요건을 법률화하고, 예비타당성조사·타당성 재조사 관련 정보 공개를 강화했다.
예비타당성조사 대상 규모 및 면제 요건을 법률로 규정했다(기존 시행령 규정). 재난예방 사업 및 국가 정책적 사업에 대하여 국회 동의·보고 절차를 두는 등 예비타당성조사 면제 요건을 강화했다. 또한 예비타당성조사 면제, 예비타당성조사·타당성 재조사 결과 관련 정보 공개를 강화했으며, 예비타당성조사 면제 내역 및 사유를 예산안 첨부 서류로 국회에 제출하는 조항을 신설했다. 
아울러 예비타당성조사 수행 기관(KDI, KISTEP)이 수요 예측 자료 등 예비타당성조사·타당성 재조사 결과에 관한 상세 자료를 공개하도록 하는 조항을 신설했다.
 
예비타당성조사 제도 개편 방안
기획재정부는 지난 4월 3일 약 20년 만에 경제·사회의 여건 변화에 따라 예비타당성조사 제도의 개편 방안을 발표했다. 종합평가의 평가 항목 비중을 수도권과 비수도권으로 이원화했다. 수도권은 경제성과 정책성만 실시하며, 비수도권의 경우 경제성 항목의 비중은 5%p 하락시킨 반면에 균형발전 평가 항목 비중은 5%p 상향했다.

또한 일자리, 주민 생활여건 영향, 환경성 등의 다양한 사회적 가치를 정책성 평가 주요 항목으로 추가했다. 복지 및 소득이전 사업의 평가 방식을 수혜계층 및 전달체계 개선 등 대안 제시를 중점으로 변경했다. B/C 분석은 조사기관(KDI, KISTEP 등)이 하고 종합평가는 전문가위원회(재정사업평가위원회)에서 하도록 하는 등 담당 기관의 이원화로 변경했다. 

아울러 예비타당성 조사기관을 보면 기존 SOC, 건축 등 비R&D 사업은 한국개발연구원(KDI), R&D 사업은 한국과학기술기획평가원(KISTEP)에서 수행하였으나 비R&D 사업(토목, 건축, 복지 등 비정형 사업) 분야를 담당할 전문기관으로 조세재정연구원을 추가로 지정할 예정이다. 또한 조사 기간의 장기화 문제 해소를 위해 철회 및 재요구 요건을 완화하고 체크 리스트 항목 점검 및 점검단 운영 등을 추진할 예정이다.

20년 만에 예비타당성조사 제도의 개선 방안을 발표하였으나 경제성을 통과하지 못한 지방의 숙원사업, 예비타당성조사 기간의 장기화 등의 문제를 해소하기에는 다소 근원적 접근이 부족하다.
 
예비타당성조사 현황
1999년 이후 예비타당성조사 수행 실적은 총 685건(조사 완료 사업 기준)이다. 부문별로는 도로 및 철도 사업이 각각 239건 및 125건으로 예비타당성조사의 절반 이상(53.1%)을 차지하고, 문화ㆍ관광ㆍ건축 82건, 수자원 57건, 항만 139건으로 조사되었다. 
연도별 수행 실적을 살펴보면, 1999년 이후 예비타당성조사 대상 사업은 지속적으로 증가하다가 2009년에 63건으로 가장 많은 예비타당성조사가 이루어졌다. 그 이후 대상 사업의 건수는 감소세를 보여 왔으나 최근 3년간은 증가하고 있다.

현행 예비타당성조사 표준지침의 의사결정 방법론에서는 경제성 분석(B/C 비율)의 결과가 사업의 추진 여부를 결정하는 데 지대한 영향을 미치고 있다. 1999년 이후 수행된 690건의 사업 중 경제적 타당성을 확보(B/C≥1)한 사업의 비율은 47.4% 수준으로, 2건 중 1건은 경제적 타당성을 확보하지 못했다. 

부문별로는 항만사업의 경제적 타당성 확보율이 62.8%로 가장 높았으며, 이어서 수자원(댐)이 54.4%, 도로 46.0%, 문화·관광·건축 43.9%, 철도 40.0% 순인 것으로 나타났다. 
최근의 경제적 타당성이 전체 경제적 타당성 확보 비율을 상회하는 이유는 예비타당성조사 대상 사업의 감소와 더불어 208년 ‘예비타당성조사 표준지침’의 개정으로 편익 및 비용에 대한 분석방법론이 개선되었기 때문이다.

예비타당성조사 제도는 사업 추진 여부를 결정하는 방법으로 경제성 분석, 정책성 분석, 지역균형발전 분석 등 3가지 항목에 대하여 가중치를 부여하고 AHP(Analytic Hierarchy Proces) 기법을 통한 종합적 타당성을 분석하고 있다.
사업 시행에 대한 종합적 타당성 값이 0.5를 초과하는 경우, 사업을 추진하는 것으로 결정하고 있는데 1999년 이후 690건의 예비타당성조사 시행 사업의 종합적 타당성 확보율(AHP≥0.5)은 전체적으로 63.3% 수준인 것으로 나타났다.

부문별로는 항만이 종합적 타당성 확보율이 74.4%로 가장 높은 것으로 나타났으며, 이어서 수자원(댐)이 70.2% 문화·관광·건축이 63.1%, 도로 59.0%, 철도 56.8% 순인 것으로 나타났다.  연도별 종합적 타당성 확보율은 2001년 34.1% 수준에서 점점 높아져 2014년에 79.4%를 기록한 후 다시 하락했다.
 
실질적 예비타당성조사 대상 규모의 확대
우리나라의 경제 규모는 지난 20년 사이 3배 이상 증가했다. 명목 기준 국내총생산은 1999년 576.9조원에서 2018년에는 1782.3조원으로 늘어나 1999년 대비 3.1배 증가했다.
정부의 지출 역시 우리나라 경제 규모의 성장과 마찬가지로 3배 이상 증가했다. 경제 규모 및 정부 지출의 증가와 더불어 국내의 소비자물가는 1.6배 상승했다. 소비자물가지수는 1999년 65.1p였지만 2018년에는 104.5p를 기록함으로써 1999년 대비 60.4%, 1.6배 상승했다. 

특히, 건설공사비는 2.2배 상승하였다. 즉, 과거 500억원에 지을 수 있었던 건축물을 현재는 1100억원 이상을 지불해야 지을 수 있는 상황이다. 건설공사비지수는 2000년 1월 57.9p를 보였으나 2018년 12월에는 129.7p를 기록하면서 2.2배 이상 상승했다.

20년간 경제 규모, 물가, 재정 규모, 공사비 등은 변화했으나 예비타당성조사의 대상은 제도가 도입된 이후 20년이 지났음에도 도입 당시의 수준을 유지하고 있다. 예비타당성조사 대상 공사는 1999년에 총사업비 500억원 이상으로 규정되었다. 이를 최근의 공사비 수준을 고려하여 전환해보면 예비타당성조사 대상 공사는 총사업비 1121억~1173억원 수준으로 상향된다. 반대로 현재 500억원 수준의 총사업비를 2000년 수준의 공사비로 전환할 경우, 213억~223억원 수준으로 예비타당성조사 대상 사업이 확대된다.

한편, 소비자물가의 변동을 감안할 경우 예비타당성조사 대상 규모 공사는 1999년 총사업비 500억원 이상은 2018년 802억원 수준으로 상향된다. 반대로 현재 500억원 수준의 총사업비를 1999년 수준의 공사비로 전환할 경우, 312억원 수준으로 낮아진다.
예비타당성조사가 시작된 이래 대상 사업 규모는 물가 및 공사비 등의 수준 변화에 따른 조정이 이루어지지 않음에 따라 실질적으로 예비타당성조사 대상 사업의 범위는 당초 500억원 이상 공사에서 200억~300억원 이상의 공사로 지속적으로 확대되었다.

이에 따라 우리나라 경제가 과거에 비해 어려워진 상황에서 정부의 적기 투자가 필요한 곳에 예비타당성조사로 인하여 재정사업의 추진이 어려워져 경기 대응력이 과거에 비해 나빠졌다. 
또한, 예비타당성조사는 대규모 투자사업을 평가하는 데 초점을 두어 작성되기 때문에 사업 규모가 작을수록 효과 평가를 위해 좀 더 상세한 기초 자료와 분석 방법 등이 요구됨에 따라 합리적인 결과의 도출이 어렵다.
 
구조적으로 불균형한 예비타당성조사 제도
우리나라의 지역별 인구 분포를 살펴보면, 수도권에 약 50%(2500만명) 이상이 거주하고 있다. 17개 시·도 가운데 경기도에 전체 인구의 25%(1285만명) 이상이 몰려 있어 가장 많은 인구가 거주하고 있다.
국내 인구의 순이동을 살펴보면, 수도권에서 지속적으로 (+)를 보이고 있다. 이는 다른 시도 지역으로부터 수도권으로 인구가 지속적으로 유입되고 있음을 의미한다. 총 전입인구에서 총 전출인구를 뺀 순이동은 국가 균형발전에 따른 공공기관 지방 이전과 세종시의 출범으로 2004년 이후 지속 감소하였으나 최근 다시 수도권으로의 순이동이 증가세를 보이고 있다.

한편, 전국 GRDP는 지속적으로 증가하여 2017년에는 1731.5조원을 기록하였는데 2017년 들어 수도권의 GRDP가 지방의 GRDP를 넘어섰다. 수도권은 48% 내외의 비중을 보였으나 2017년 수도권 50.3%, 지방 49.7%의 비중을 보이며, 수도권의 지역내총생산이 더 커졌다.
현재 우리나라는 인구의 절반이 수도권에 거주하고 있는 가운데 지속적으로 수도권으로 인구가 몰리고 있으며, 지역내총생산도 수도권이 지방을 추월한 상황이다. 예비타당성조사는 경제성 분석(B/C 분석)을 기본으로 하여 정책성 및 지역균형발전을 일정 비율 반영하여 분석하고 있다.

경제성 분석과 예비타당성조사 통과율은 경제성 분석 결과치, 즉 B/C값이 커지면 커질수록 예비타당성조사 통과율이 높아지는 정(正)의 관계를 보였다. 물론, B/C값이 1 이하여도 AHP가 정책성 및 지역균형발전 요소에 의해 0.5 이상을 보이면 예비타당성조사를 통과한다.
그러나 통과한 사업 대부분이 “저소득층 기저귀 및 조제분유 지원사업”, “글로벌 수준의 박사 양성 프로젝트”와 같은 전국에 걸쳐 영향을 미치는 사업이다. 기본적으로 예비타당성조사를 통과하기 위해서는 경제성 분석의 결과가 높아야 하는 구조이다.

경제성 분석은 수요, 편익, 비용 추정으로 이루어져 있으며, 수요 추정 및 편익의 추정이 클수록 높게 나타난다. 그러나 현재의 구조에서는 지방, 특히 도 지역의 사업은 B/C값이 기본적인 수요의 부족으로 인해 낮게 나올 수밖에 없는 구조이다.

단위 면적당 인구 및 가구 수를 살펴보면 전국적으로 1㎢당 인구 수는 512명, 가구 수는 201가구인 것으로 나타났다. 하지만 수도권 및 광역시는 전국 평균을 상회하나 도 지역은 전국 평균 수준을 크게 하회하고 있어 기본적으로 수요에 차이가 날 수밖에 없다. 특히, 강원은 단위 면적당 인구 및 가구 수가 매우 낮게 나타나고 있어 예비타당성조사에서 불리할 수밖에 없는 구조이다.

또한 최종적으로 사업의 타당성을 결정하는 AHP 가중치 범위의 변화에 따른 결과값을 살펴보면, 지역균형발전 가중치의 비중은 하한값에서 소폭 높은 수준에서 결정된다. 경제성 분석 가중치는 사전적 범위의 중간값 수준 이상에서 결정되며 정책성 분석 가중치는 사전적 범위의 변화와 관계없이 30%보다 소폭 높은 수준에서 결정되는 경향을 보이며, 최근에는 가중치를 상향 조정하였음에도 불구하고 정책성 가중치는 오히려 하락했다. 지역균형발전 가중치는 사전적 범위의 하한값과 유사한 수준을 지속적으로 유지하고 있어 상한값의 조정은 큰 의미를 갖지 않은 상황이다.
SOC 사업의 AHP 가중치 결과값은 가중치 분야의 순서, 즉 경제성, 정책성, 지역균형발전 순의 영향을 받는 것으로 판단된다.

한편, 지난 4월에 발표된 예비타당성조사 제도의 개편 방안은 수도권과 비수도권의 예비타당성 분석 가중치를 이원화하는 방안으로, 기존 AHP 가중치의 결과값 추이를 고려할 경우 수도권은 경제성 분석의 비중이 큰 폭으로 상승함에 따라 과거보다 경제성 분석의 영향이 절대적일 수밖에 없는 상황이다.
즉, 수도권의 경제성 분석과 정책성 분석의 사전적 가중치는 60~70%, 30~40%로 변경될 예정으로 과거의 AHP 가중치의 결과값 추이를 적용할 경우, 경제성 분석의 가중치가 65% 내외, 정책성 분석 가중치는 35% 내외를 보일 것으로 예측된다. 비수도권은 경제성 37.5% 내외, 정책성 32.5% 내외, 지역균형발전 30.0% 수준을 보일 것으로 예측된다.

비수도권은 개편 이전에 비하여 예비타당성조사를 통과하기가 조금 더 수월해졌으나 수도권은 오히려 경제성 분석의 결과가 가장 중요하게 작용함에 따라 이전에 경제성 부족으로 예비타당성조사를 통과하지 못하였던 사업들은 추진이 더 어려워졌다. 

과거에 예비타당성조사를 통과하지 못했던 사업을 다시 추진할 경우, 비수도권은 경제성 분석 가중치의 비중 하락과 지역균형발전 가중치 상향으로 과거보다 예비타당성조사를 통과할 확률이 높아졌다. 반면, 수도권은 경제성 분석이 큰 폭으로 상향돼 정책성 효과에 의한 영향력이 미미해져 예비타당성조사를 통과하기가 더욱 어려운 상황이다.
경제성 분석(B/C)은 0.33이 유지된 상황에서 최근 AHP 가중치 추이를 고려하면 경제성 가중치는 65%, 정책성 가중치는 35% 수준으로 경제성의 영향력이 정책성 가중치의 약 2배 수준이어서 경제성의 영향력이 절대적으로 커졌다. 
 
예비타당성조사 수행 기간의 증가
예비타당성조사의 수행 기간은 사업 수가 줄었음에도 불구하고 매년 지속적으로 증가하였으며, 2018년은 평균 19개월이 소요되었다. 
2009년 평균 7.8개월이 소요되던 예비타당성조사 기간은 2018년 평균 19개월로 10년 사이에 조사 기간이 2.4배 증가했다. 최근 2년간에는 평균 조사 기간이 20개월 내외 소요되는 것으로 나타났다.
예비타당성조사 운용지침 제29조에 따르면 조사 기간은 6개월을 원칙하고 있으며, 사업계획 변경 등의 경우 기한 연장을 할 수 있도록 되어 있다.

부문별로는 철도가 평균 17.9개월로 가장 긴 것으로 나타났다. 이어 문화·관광·건축 14.2개월, 도로 11.5개월, 기타 11.4개월, 수자원(댐) 11.3개월, 항만 7.4개월 순으로 모든 부문에서 예비타당성조사를 수행하는 데 6개월 이상이 소요된다.
특히, 예비타당성조사 통과 여부에 따른 수행 기간을 살펴보면, 예비타당성조사를 미통과한 사업의 수행 기간이 더 길게 나타났다. 부산도시철도 4호선 연장(기장선) 예비타당성조사는 2013년 6월부터 2017년 3월까지 무려 45개월의 조사 기간이 걸렸음에도 불구하고 AHP 0.383으로 예비타당성조사를 통과하지 못했다.

재정사업 추진을 위한 관문형 예산 시스템을 고려할 경우, 예비타당성조사 수행 기간의 장기화는 지역 주민들의 숙원사업 추진을 어렵게 한다. 재정사업은 예비타당성조사, 타당성조사, 기본계획, 기본설계, 실시설계 등의 과정을 거쳐 추진되는데 예비타당성조사가 장시간이 소요될 경우 사회 환경 변화 등으로 인해 사업이 표류할 가능성이 크다.
 
해외의 예비타당성조사 제도
 
미국
미국은 1980년대 후반부터 공공 투자사업에 대한 관리를 효율적으로 하기 위해 관리예산처(OMB, Ofice of Management and Budget)에서 공공 투자사업에 대한 시행 절차 등을 지침의 형태로 제시하고 있다.

OMB의 자본투자지침(Capital Programming Guide)은 재정사업의 추진 절차를 계획 및 예산 배정(Planing and Budgeting) → 사업 조달(Acquisiton) → 사후 관리(Management in Use)로 나누어 제시하고 있으며, 계획 및 예산 배정 단계에서 사업의 타당성이 인정된 사업은 정부 재정 투입요청 및 OMB의 검토와 예산 승인 절차 등을 거쳐 예산이 배정되고 사업이 착수된다.
미국의 OMB는 자본투자지침과 같은 재정사업 추진을 위한 지침을 마련하고 각 부처가 이 지침을 따르도록 요구하나 수행사업의 타당성 평가 및 예산 반영은 OMB가 아닌 각 부처에서 수행하는 시스템을 가지고 있다.

미국의 타당성 평가는 예산 배분의 근거로 활용된다는 점에서 우리나라의 예비타당성조사 제도와 유사하나 중앙 예산기관은 지침만을 제시하고 평가는 각 부처에서 수행하고 있어 우리나라와 차이가 있다.
 
영국
영국은 공공사업의 투자 가치를 높이기 위해 투자 사업(project)과 프로그램(program)의 기획 단계부터 타당성 평가, 설계, 조달, 공사, 준공, 이전 등 제반 단계를 효과적으로 이행하기 위한 목적으로 관문심사제도(Gateway Review)를 운영하고 있다.

이 제도는 공공사업의 시작부터 완료까지 전 과정, 즉 프로젝트가 시작하기 이전, 중간, 사후적으로 관리하며, 각 단계에서 정한 기준을 통과해야 다음 단계로 진행하는 방식이다.
관문심사제도(Gateway Review)에서는 프로젝트의 life cycle 진행 동안 모두 6개의 Gate가 작동한다.
영국의 관문심사를 통한 평가는 예산 배정의 근거로 활용되기보다는 예산의 효율적인 집행과 프로젝트의 성공적 수행을 위해서 활용된다는 점에서 우리나라 예비타당성조사 제도와는 차이가 있다.
 
일본
일본은 ‘행정기관이 실시하는 정책평가에 관한 법률’(行政機関が行う政策の評価に関す
る法律) 등에 근거하여 사전평가, 사후평가 및 재평가 등을 실시하고 있다.
사전평가는 재정부가 관할하지 않고 사업 수행 부서가 공공사업을 국민들에게 홍보하고, 공공 투자사업의 정당성 및 타 부처와의 정책적 일관성을 확보하기 위해 수행된다. 평가 기준은 경제성뿐만 아니라 지역사회 파급효과, 사업의 실현 가능성 등을 포함한 종합평가의 형태로 수행되며, 이는 우리나라의 예비타당성조사 제도와 유사한 측면이 있다. 

일본의 사전평가는 예산 확보 이전 단계에서 예산 배분의 근거로 활용되는 점에서 우리나라의 예비타당성조사 제도와 유사하지만, 사업 유형별 평가 지침에 근거하여 각 부처에서 사전평가를 수행한다는 점에서는 우리나라의 예비타당성조사 제도와 차이가 있다. 각 부처가 사전평가를 수행하고, 사전평가를 통과한 사업 예산을 각 부처에서 신청하는 구조라는 점이 우리나라와 차이가 있다.
 
[개선 방안 ①] 예비타당성조사 대상 사업 범위의 상향 조정
미국, 영국, 일본 등 해외 주요국들은 정부 재정사업의 추진에 있어 사전평가를 도입하고 있으나 예산 및 재정을 관리하는 기관에서 직접적으로 수행하지 않고 가이드라인 또는 지침만을 제공하며, 사전평가는 사업 주무 부처에서 수행한다.

우리나라에서 총사업비 500억원 이상인 사업들은 해외 주요국들과 다르게 사전평가로 예비타당성조사와 타당성조사 2가지를 중복적으로 받고 있다. 예비타당성조사 제도는 과거에 사업 주무 부처가 자체적으로 시행했던 타당성조사가 부실해지자 1999년 총사업비 500억원 이상이면서 국가의 재정 지원 규모가 300억원 이상인 사업으로 대상을 규정하여 도입되었다. 

지난 20년간 우리나라 경제, 재정지출, 물가, 공사비 등은 큰 폭으로 증가했지만 예비타당성조사 대상 사업은 1999년 도입 수준을 유지해 실질적으로는 확대된 상황이다. 현재 총사업비 500억원을 1999년 공사비로 환산하면 220억원이며 이는 당초 기준의 1/2 수준이다.

김훈(2019)은 예비타당성조사가 대규모 투자사업을 평가하는 데 초점을 두어 사업 규모가 작을수록 효과 평가를 통한 합리적인 결과의 도출이 어려움을 지적했다. 최근 기획재정부는 수도권과 비수도권의 AHP 가중치 사전적 범위의 조정 및 조사기관의 수를 늘리는 것 등을 골자로 하는 예비타당성조사 제도의 개선 방안을 발표했다. 

그러나 조사 기간 증가, 지역균형발전의 저해 등은 실질적으로 예비타당성조사 대상 사업의 증가로 인하여 발생하는 것으로서 근본적인 문제 해소가 이루어지지 않는다. 따라서 중복 사전평가를 최소화하면서 합리적 결과의 도출이 어려운 소규모 사업을 배제하는 예비타당성조사 대상 사업 범위의 상향을 통해 예비타당성조사 대상 사업 건수의 감소와 예비타당성조사 기간의 감소 등을 도모할 필요가 있다.
더불어 예비타당성조사 대상 사업의 범위에 대한 정기적인 검토 조항의 신설이 필요하다. 경제·사회 환경 변화에 따라 5년마다 예비타당성조사 대상 사업의 범위를 정기적으로 검토해야 한다.
 
[개선방안 ②] AHP 가중치의 사전적 범위 비중의 동일화
현행 AHP 가중치의 결정 구조는 기본적으로 설문조사에 기반을 두고 있어 각 조사 내용에 대한 순서 등에 영향을 받을 수밖에 없다. 쌍대비교 등을 통해 AHP 설문조사의 정교화를 도모하였으나 한계점을 지니는 것으로 분석된다. 

AHP 가중치 범위의 변화에 따른 결과값을 보면, 경제성과 정책성의 가중치를 선행적으로 결정한 후 지역균형발전 가중치가 후에 결정되는 결과를 보였다. 지역균형발전 가중치는 사전적 범위의 하향값과 유사한 수준을 지속적으로 유지하고 있다. 

현재까지 예비타당성조사는 경제성에 중점을 두고 추진되었으나 지나친 경제성 중심의 분석으로 인하여 지역 사업의 추진이 어려워졌다. 또한 최근의 제도 개선은 수도권과 비수도권을 이원화하여 가중치의 범위를 주는 것으로 이루어졌으나 수도권에 대한 역차별 논란의 여지가 있다.

따라서 수도권과 비수도권의 경제성, 정책성, 지역균형발전 3개의 범위에 대해 동일하게 사전적 가중치의 범위를 주어 각 분야의 영향을 최소화하는 것이 필요하다. 예를 들면 경제성, 정책성, 지역균형발전 3가지 영역 모두 가중치의 범위를 30~40% 수준으로 동일하게 주고 최종 가중치의 결과값을 도출한다.
 
[개선방안 ③] 예비타당성 조사기관의 확대와 한국개발연구원 공공투자센터의 역할 제고
예비타당성 조사기관을 전문 연구기관, 지역 연구원 등으로 확대하는 것이 필요하다. 기획재정부의 보도자료(2019.4.3)에 따르면 조세재정연구원 한 곳을 추가로 지정한 바 있으나 조사 기간의 단축 등에 있어 효과가 크지 않을 것으로 판단되며, 기존 한국개발연구원 공공투자관리센터와 경쟁 관계로 인하여 부작용 우려가 있다.

단기적으로는 예비타당성조사에 대한 숙련도 등으로 인해 효과가 크지 않을 것으로 판단된다. 중장기적으로는 한국개발연구원 공공투자관리센터와 조세재정연구원 두 기관의 예비타당성조사 통과율 등에 따라 대상 사업의 쏠림 현상 등 부작용이 발생할 것으로 판단된다. 

한국교통연구원 등과 같은 SOC 사업 관련 전문 연구기관들을 추가 지정하여 전문성의 제고와 더불어 조사 기간의 단축을 도모하거나 서울연구원 등과 같은 각 지역의 연구원들을 지정하여 효율성을 높일 필요가 있다. 전문 연구기관들을 추가 지정할 경우, 비용 및 파급효과에 대한 보다 정밀한 분석이 가능할 전망이다. 현재 일부 지역은 공공투자관리센터를 두고 있어 추가 지정시 지역사업에 대한 보다 정밀한 분석이 가능하다.

한국개발연구원 공공투자센터는 그동안의 경험을 바탕으로 추가 지정된 기관들에 대한 관리·감독 등의 기능에 주안을 두는 것이 필요하다. 직접적으로 예비타당성조사를 수행하여 경쟁하기보다는 그동안의 예비타당성조사 경험을 바탕으로 예비타당성조사 제도에 관한 연구 및 추가 지정된 기관들에 대한 관리·감독에 집중하는 것이 필요하다. 
 
[개선방안 ④] 예비타당성조사 수행 기간의 명확화
현재의 예비타당성조사 기간은 6개월을 원칙으로 하고 있으나 대상 사업의 성격상 6개월을 초과할 것이 명백한 경우 연장할 수 있도록 불분명하게 되어 있어 예비타당성조사의 완료 시기를 예측하는 것이 불가능함에 따라 사업 추진의 불확실성이 높다. 

또한 예비타당성조사 결과에 따르면 조사 수행 기간은 지속적으로 늘어나고 있다. 2018년에는 평균 19개월이 소요되었다. 부산도시철도 4호선 연장(기장선) 사업은 45개월까지 소요된 바 있다.

따라서 예비타당성조사 기간에 있어서 연장할 수 있는 기간의 설정 및 횟수의 지정 또는 예비타당성조사 기간의 최대한도 설정이 필요하다. 예를 들면 예비타당성조사 기간은 12개월로 지정하고 조사 기간의 연장은 최대 2회까지 할 수 있으며, 한번 연장시 조사 기간은 2개월로 제한하여 최대 4개월 연장할 수 있게 하는 것이다.

철도사업의 경우 최대 18개월을 초과할 수 없다는 등의 사업 유형에 따른 예비타당성조사 기간의 최대한도를 설정하는 방안도 필요하다.

엄근용 한국건설산업연구원 부연구위원
 
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AI 도로설계·경제성평가 S/W 연구개발 검토내용의 활용방안

4차 산업시대 핵심인 AI를 도로설계와 투자에 대한 경제성평가 기법에 접목 응용 가능성에 대하여 도로기술자 입장에서 1년간 집중적으로 검토해 본 결과, 도로설계기술과 경제성 분석이 타 분야보다 앞서고 있지만 AI S/W 연구개발이 도로분야 단독으로 수행하는 것은 불가능하다.. 박태권 도로 및 공항기술사 | 국토와교통 2019년 10월호(423호)
경제·사회 환경 변화에 따른 예비타당성조사 제도의 개선 방안

예비타당성조사 제도는 도입 이후, 지침 개정을 통하여 타당성 평가 방법론을 지속적으로 개선하였으며, 엄격한 지침의 적용 및 제도의 수행을 통하여 SOC 투자 재원의 낭비를 방지하고, 국가 재정의 투자 효율성을 높여 온 것으로 평가받고 있다. 그러나 현행 예비타당성조사 제도.. 엄근용 한국건설산업연구원 부연구위원 | 국토와교통 2019년 09월호(422호)
스마트 건설기술 활성화 위한 특별법 제정 필요

스마트 건설기술 도입에 한계점 뚜렷, 제도적 뒷받침 시급건설산업연구원, ‘(가칭)스마트 건설기술 촉진법’ 신설 제안 4차 산업혁명 기반의 스마트 건설기술 활성화를 위한 특별법 제정 필요성이 커지고 있다. 한국건설산업연구원은 지난 8월 7일 ‘스마트 건설기술 활성화.. 최석인 한국건설산업연구원 연구위원 | 국토와교통 2019년 09월호(422호)
노후 인프라 투자 확대 필요성과 정책 방안

인프라는 국민의 경제 및 사회적 활동에 반드시 필요한 물적 기반시설이기 때문에 국민들의 안전과 직결되는 시설임에도 불구하고 이에 대한 성능관리가 체계적으로 이루어지 않았고 그 결과 최근 인프라의 노후화로 인한 안전사고가 지속적으로 발생하고 있다. 특히 우리나라 인프.. 이승우 한국건설산업연구원 인프라금융연구실장 | 국토와교통 2019년 07월호(420호)
산속 맑은 물 담아 산불예방과 국토균형발전에 기여

 강원도 산속 계곡마다 맑은 물을 담을 수 있거나 저류(貯溜) 될 수 있도록 원격 자동조정 가능한 수문들을 설치하여 통괄 관리할 수 있는 시스템을 구축해서 최소 인력으로 모든 계곡의 담수(湛水)를 유익하게 활용하고 보존관리하는 방안을 개괄 검토해 보았다. 전 국토면적.. 박태권 도로 및 공항기술사 | 국토와교통 2019년 06월호(419호)
하도급 간접비 지급을 위한 개선방안

하수급인은 계약 이행에 소요된 간접비를 부담하나 수급인은 연금․건강보험료 등 법령상 간접비만을 하도급내역서에 반영하고 있다. 또한 공기 연장시 발생하는 간접비를 당초 계약시 포기하게 하거나 추가공사 미확보 등의 사유를 들어 하수급인에게 제대로 지급하고 있지 .. 이보라 대한건설정책연구원 연구위원 | 국토와교통 2019년 05월호(418호)
자율주행 자동차 운행을 위한 도로구조와 정비방안

  급변하는 세계흐름 속에서 인공지능·사물인터넷과 빅데이터·센서 및 로봇 등이 융합된 4차 산업시대가 본 궤도에 오르면서 각국마다 자율주행 자동차를 경쟁적으로 생산하는 단계에 이르렀다. 그러나 기존의 도로체제가 과연 이들을 안전하게 수용할 수 있을지에 대한.. 박태권 前 한국도로기술사회 회장 | 국토와교통 2017년 04월호(393호)
건설의 창조가치는 무엇인가?

과거 1980년대 말에서 90년대 중반까지만 해도 건설업이 국민경제에서 차지하는 비중은 매우 컸다.건설투자는 지출국민소득의 4분의 1 정도나 되고 부가가치 기준으로도 10%에 달했다.  당시 투자율이 매우 높았는데 전체 지출국민소득에서 소비가 62% 정도, 설비투자가 15% .. 정락형 한국부동산연구원 원장 | 국토와교통 2016년 02월호(379호)
통일 후 북한의 토지제도 어떻게 해야 하나

통일은 우리의 소원이다. 통일이 언제 우리에게 다가올지는 알기 어렵다. 그러나 언젠가 다가올지 모르는 상황에 대비는 해두어야 한다.  북한 인프라 투자에 대해서는 논의가 활발하지만 토지제도를 어떻게 해야 되는지에 대한 논의는 별로 없다.아무런 조치가 없으면 .. 정낙형 前 충북발전연구원장 | 국토와교통 2015년 05월호(370호)
“이제는 기업이 스스로 재난관리역량을 강화해야”

기업재해 경감활동 전문인력 양성 정부 교육비 100% 지원 김진영 한국방재협회 회장최근에는 동일본 대지진, 구미 불산가스 누출사고, 세월호 침몰사고 등 자연재해 뿐만 아니라 복잡다기한 대형재난의 빈발로 다양한 형태의 재난에 대비한 경영 시스템 도입이 어느 때보다.. 김진영 한국방재협회 회장 | 국토와교통 2014년 11월호(364호)
새 주소 제도 시행을 지켜보면서

정낙형 (전)충북발전연구원장 정부가 오랫동안 준비한 새 주소제도가 올해부터 전면 시행되었다. 새 주소는 도로명에 지번이 붙는 체계이다. 모든 건물은 진입도로를 가지고 있는데 그 도로명과 도로를 따라 붙여진 번지에 따라 위치를 특정할 수 있는 것이다. 미국.. 정낙형 원장 | 국토와교통 2014년 11월호(364호)
광역버스 입석금지 논란…지속가능한 대책 마련해야

‘광역버스 입석금지’ 논란…성급한 대책보다근본적이고 지속가능한 대책 마련해야 한다 한국운수산업연구원 조규석 연구위원   지난 4월 세월호 참사 이후 안전에 대한 사회적 관심이 높아지면서 대표적인 대중교통수단인 버스의 사고예방과 안전대책을 강화해야.. 김정현 | 국토와교통 2014년 09월호(362호)
싱크홀! 극복 못하는 재앙은 아니다

정확한 정의와 원인, 그리고 향후 대책방안 윤태국 한국시설안전공단 시설안전연구소 그룹장싱크홀! 최근에 각종 언론에서 회자되고 있는 우리나라의 중요한 근심거리 중의 하나다. 국민들이 체감하는 위험 요소 중 4위에 해당한다고 한다. 지반공학을 전공하는 입장에서 참으.. 김정현 | 국토와교통 2014년 09월호(362호)
“성장 vs 정체” 그것은 생존에 관한 문제다

신기윤 한국역량개발센터 대표 “성장(Growth)형 사고방식이냐? 고착(Fixed)형 사고방식이냐?”가 개인과 기업, 국가의 흥망성쇠를 좌우한다. 정체의 블랙홀에서 뛰쳐나오기 위해서는 여는 때의 노력만으로는 안 된다. 목숨을 건 신념과 의지, 불타는 추진력이 필요하다.세계.. 김정현 | 국토와교통 2014년 08월호(361호)
소크라테스의 등불

사람마다 스스로 마음의 등불 밝혀야 밝음은 성장의 길, 어둠은 패망의 길올바르고 청빈한 인물이 나왔으면 기원전 4세기경 디오게네스(BC 412~323)는 대낮에 등불을 켜 들고 다녔다. 그 이유를 묻자 “나는 사람을 찾고 있소”라고 대답했다. 그가 찾는 사람은 정직하고.. 김정현 | 국토와교통 2014년 07월호(360호)
비즈니스연속성계획(BCP), 기업 리스크관리의 핵심

“Only a Fool Learns from Experience” 인간이 생존하기 위해서는 공기, 물, 음식 세 가지의 필수 요소가 있어야 한다. 인간은 공기 없이는 3분, 물 없이는 3일, 음식물 없이는 3주 정도를 버틸 수 있다고 한다. 기업의 경우, 공기에 해당하는 것은 자금일 것이다. 기업 역.. 김정현 | 국토와교통 2014년 06월호(359호)
“범국민 도덕재무장운동·의식혁명운동 전개해야”

책임 다한 의인 예우 더 높이는 등 세월호 참사 제도개혁 계기로 삼길 국가나 기업, 가정, 개인이 위기에 처할 때는 이를 극복하는 위대한 정신이 필요하다. 부귀영화는 길어야 100년이 못가나 정의와 희생정신은 몇 천 년이 지나도 살아 빛나는 것을 역사는 증명하고 있다. .. 김정현 | 국토와교통 2014년 06월호(359호)
계로록(戒老錄)

이 세상에 일단 태어난 사람은 예외없이 누구나 다 가난하든 부자든 지위가 높건 낮건 예외없이 나이를 먹으면서 노인으로 변해 간다. 산전수전(山戰水戰)을 다 겪으면서 그렇게 어쩔 수 없이 노인으로 늙어 가긴 하지만 분명한 것은 늙더라도 반듯하고 곱게 늙어야 한다는 것이다.. 김정현 | 국토와교통 2014년 06월호(359호)
재난관리를 위한 기업재해 경감활동 관리체계(BCMS) 구축 도입 방안

통합적 재난관리시스템의 필요성 최근 발생한 세월호 침몰 사건은 안전에 대한 불안감과 국가 재난관리에 대한 불신의 극대화와 통합적인 재난관리시스템 구축의 필요성을 더욱 증가시키고 있다. 조직적인 측면에서 볼 때 사고대응조직은 총체적인 문제점과 한계를 드러냈으며.. 김정현 | 국토와교통 2014년 05월호(358호)
효(孝) 이야기 / 손순매아(孫順埋兒)

효(孝) 이야기5월은 가정의 달이다. 어린이 날, 어버이 날, 스승의 날, 성인의 날, 부부의 날 등 사람이 살아가면서 가장 중요한 인간관계의 바른 가치관을 정립하고 이를 기리기 위하여 제정된 날 들이 모두 들어 있기 때문일 것이다.  소중하지 않는 관계가 없지만 산업문명.. 김정현 | 국토와교통 2014년 05월호(358호)
“통일시 북한 건설산업의 재조직화 및 민영화 방안 마련해야”

독일 통일과정에서 동독지역 건설산업의 변화 및 동향   한국건설산업연구원(원장 김흥수)이 최근 ‘독일 통일과정에서 동독 지역 건설산업의 변화 및 동향’ 보고서를 발간했다. 이 보고서는 “독일 통일과정에서 동독지역 건설산업의 변화와 동향 분석을 통해 우리나라가.. 김정현 | 국토와교통 2012년 10월호(339호)
“하루 한 숟가락의 생청국장, 보약보다 낫다”

건강, 장수 식품 낫또(納豆)를 권하는 이유 낫또는 납두(納豆)의 일본어 발음이다. 이것은 콩을 발효시켜 만든 우리나라의 청국장과 아주 비슷한 음식물이다. 낫또(납두 : 納豆)의 어원을 살펴보면, 일본의 절(寺) 부엌을 납소(納所)라고 하는데 여기서 하급승려인 납자(納者)들이.. 김정현 | 국토와교통 2012년 05월호(334호)
‘국토부 2011년 대통령 업무보고’ 5대 중점과제 매진

생명이 흐르는 녹색국토와 해양, 현실로 다가온다 국토해양부는 지난 12월 27일 청와대 영빈관에서 열린 국토해양 업무보고에서 2011년도 업무계획을 통해 ‘4대강사업 완공으로 활기찬 국토 창조’, ‘지속가능한 일자리 창출’, ‘보금자리 공급 등 서민 생활안정 지원’, ‘철.. 국토해양 | 국토와교통 2011년 01월호(318호)
100년 건설기업, 우리는 왜 없는가

장수 중소건설업체 사업영역과 성과 분석    전체 건설업체의 98.8%가 중소 건설업체로서 이들이 고용에서 차지하는 비중은 64.3%, 매출에서 차지하는 비중은 37.0%에 이르는 중요한 위치를 차지하고 있다. 특히 건설업 등록요건의 완화 등으로 신규 업체가 증가하여 .. 국토해양 | 국토와교통 2010년 06월호(311호)
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