2017년 12월 18일, 월요일  

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필자 김영덕 한국건설산업연구원 연구위원
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분류 건설 > OPINION
발행일 2017년 10월 10일 (399호)
   
공사이행보증제도의 합리적 개선 방안

 
보증채무 이행 사례 분석을 중심으로
 
2001년 공공공사의 공사이행보증제도가 의무화된 이래 계약불이행 사례가 거의 없었으나 2008년 금융위기 이후 계약불이행에 따른 보증사고가 급격하게 증가하고 있다. 또한 최근 보증사고의 증가로 인해 보증채무 이행사례도 증가하여 이행과정에서의 문제점이 발생하고 있다.

최근 일시적으로 호전되던 건설경기가 본격적인 회복세에 있지 않고 국내외 경제의 불확실성 증가로 인하여 보증사고의 발생이 우려되는 상황이므로 보증사고로 인한 보증채무 이행이 증가될 것으로 판단된다. 이에 대한 합리적이고 유연한 제도의 운영이 필요한 시점이다.

이에 따라 이 글에서는 최근 공공공사 공사이행보증제도의 운영 실태 및 보증채무 이행 상황을 점검함으로써 건설경기 변화에 따른 공사이행보증제도의 운영 현황을 살펴보고자 한다. 이와 함께 그동안 보증사고 발생에 따른 보증채무 이행이 진행된 현장 사례를 분석하여 보증채무 이행 과정에서 나타나는 불합리한 문제점들을 도출하고자 한다.

이를 통하여 공공공사의 원활한 수행과 함께 발주자와 시공업체, 그리고 보증기관 등 공사이행보증 관련 주체들의 상호 이해를 충족시킬 수 있는 공사이행보증제도의 구체적인 개선 방향을 모색하고자 한다.
 
보증이행의 합리적 개선의 기본 방향
최근 건설경기 악화로 인하여 건설기업의 경영 여건이 악화됨에 따라 공공공사 공사이행보증의 사고가 증가하고 있다. 이로 인하여 보증이행 과정의 합리적 운용이 보다 중요하게 부각되고 있다. 우리나라 공사이행보증제도가 사실상 역무이행을 기본원칙으로 하고 있기 때문에 역무이행 과정의 효율화를 도모하는 것이 바람직하다.

그러나 이 과정에서 현행 공사이행보증을 규정하고 있는 계약 집행 기준이 지나치게 경직적으로 운영됨에 따라 보증기관은 보증채무 이행에 있어 어려움이 커지고 있고, 공공공사의 공기 지연에 따른 유․무형적 피해가 커지고 있다.

따라서 공사이행보증의 보증채무 이행을 보다 효율적으로 수행하기 위한 제도적 개선이 필요한 시점이다. 다만, 보증채무 이행의 효율화를 도모하는 데 있어 공사이행보증제도의 근본적 운영 목적인 발주자 보호에 부정적 영향을 미쳐서는 안 될 것이다.

따라서 다음과 같은 원칙 아래 보증채무 이행의 합리적인 제도 개선을 검토할 필요가 있다.
첫째, 보증사고 발생시, 조기에 보증채무 이행이 착수될 수 있도록 함으로써 사회적 비용을 최소화할 필요가 있다. 둘째, 보증사고의 발생으로 인한 공동계약 이행 업체의 추가적인 피해를 보증채무 이행 과정에서 최소화할 필요가 있다. 셋째, 보증채무 이행의 합리성을 제고하는 데 있어 공사이행보증제도의 궁극적 운용 목적인 발주자의 보호는 철저히 보장되어야 한다. 넷째, 보증채무 이행 과정에서 공사 중단 재발 및 품질 저하 등 추가적인 피해가 발생되지 않도록 해야 한다.
 
보증 이행의 합리적 개선 방향
발주자 입장에서는 공사이행보증과 관련하여 계약 상대자에게 보증사고가 발생한 경우, 공기의 지연을 방지하고 최단기간 내에 공사가 진행되도록 하는 것이 피해를 최소화하는 길이라고 할 수 있다.
보증기관에서는 빠른 시일 내에 시공업체를 지정하여 보증채무를 신속하게 이행함으로써 보증채무 이행 지연에 따른 추가 공사비의 발생과 지체상금 등의 발생으로 인한 손실을 최소화하고자 한다.
공공 건설공사의 적기 준공은 시설을 이용하는 국민들의 편익을 제때 실현시키고 공기 지연에 따른 사회적 비용의 발생을 막기 때문에 보증채무의 빠른 이행은 해당 주체들에게 좋을 뿐만 아니라 사회적으로도 바람직하다 하겠다.
 
보증채무 이행의 기산점 명확화 및 이행 방식의 선택권 확대
현행 ‘정부 입찰‧계약 집행기준’에서는 발주자가 이행 청구를 하는 시점에서 사실상 보증채무 이행 기산이 되도록 하고 있다. 즉, 보증 채권자(발주자)로부터 보증채무 이행 청구를 받으면 이행 청구서가 접수된 날부터 30일 이내에 보증기관은 이행을 개시해야 하고, 보증기관의 보증이행업체 선정 지연 등 불가피한 사유가 인정되는 경우에는 30일 이내에서 보증채무 이행 개시일을 연장할 수 있다.
이에 전술한 바와 같이 보증채무 이행 청구의 시점에서 보증채무 금액 등 명확한 채무 이행의 범위를 인식하지 못한 채 이행이 이루어지는 불합리성이 존재하게 된다.

발주자가 보증채무 이행을 청구하는 경우, 보증기관이 이를 위해 먼저 발주자와 시공자의 계약이행 사항을 파악하는 것이 필수적이다. 시공사의 실행 내역을 파악하고, 현장에서 지급되지 않은 현장 미불금 현황 등을 파악하기 위해서는 잔여 공사 확정검사를 실시하여야 한다.
현행과 같이 발주자가 보증이행 청구를 한 이후 잔여 공사 확정검사를 시행하는 것이 일반화되어 있으므로, 발주자의 적극적인 협조가 없을 경우 공사의 내용 및 성격에 따라 자칫 보증이행이 지연될 우려가 있다.

따라서 보증채무 이행의 기산점을 실질적인 현장조사, 즉 잔여 공사 확정검사 이후의 보증청구 접수일로 명확히 할 필요성이 있다. 보증 채무자인 보증기관이 보증 이행의 내용을 정확히 인지하고 이에 대응하여 합리적인 보증채무이행 계획을 수립할 수 있도록 유도할 필요가 있다.
이와 함께 현행 보증기관의 역무 이행과 현금 대급 등 이행 방식의 구체적인 이행 내용에 대하여 선택권을 넓히는 방안을 모색할 필요가 있다. 현행 ‘정부 계약‧입찰 집행기준’ 상에 명시된 보증채무 이행 방식을 발주자와 보증기관 협의에 의하여 유연하게 이행할 수 있도록 함으로써 보증사고의 다양한 상황에 대처할 수 있도록 할 필요가 있다. 전술한 바와 같이 미국이나 일본의 경우에는 보증기관이 발주자와 시공업체 간 협의에 기초하여 최적의 보증이행 방식을 선택할 수 있다.

현행 대부분의 보증채무 이행에 있어 활용되고 있는 보증이행업체의 선정을 통한 보증이행의 경우, 잔여 공사의 규모, 해당 공사의 공종상의 특성, 그리고 공동 참여 건설기업의 시공 여건 등을 종합적으로 감안하여 보증채무 이행의 선정 및 이행 절차에 대한 보증 채권자(발주자)와 보증 채무자(보증기관) 간의 협의에 기초한 결정이 우선시될 수 있도록 제도의 유연한 적용을 검토해야 한다.
보다 중장기적으로는 보증이행 방식을 선택하는 과정에서 공사의 내용과 성격에 따라 보증기관과 발주자의 선택권을 확대하는 방안을 모색할 필요가 있다.
 
보증이행 자격의 현실화
우선적으로 검토할 수 있는 개선안으로, 계약 불이행 사례 발생시 빠른 보증이행업체의 선정을 위한 자격 완화를 들 수 있다.
‘정부 입찰‧계약 집행기준’ 제45조에서는 잔여 공사에 대한 보증이행업체의 지정에 있어서 일정 자격 기준을 갖춘 업체를 지정하도록 요구하고 있으나 엄격한 이행업체 지정 자격 요건으로 인해 보증 이행에 어려움이 있다.

제45조 3항에서는 ‘당초 입찰공고시 입찰참가자격과 동등 이상의 자격을 갖춘 자’로 명시하고 있어 해당 공사 전체의 이행 능력을 요구하고 있다. 또한 4항에서는 ‘PQ심사 종합 평점이 입찰적격 기준점수 이상인 자’로 명시하고 있어 당초 입찰 참가시의 자격과 동등한 자격을 요구하고 있다.

건설공사의 보증사고 발생시 잔여 공사는 전체 공사에 비해 상대적으로 공사 규모 및 공사 내용이 변경되었음에도 불구하고 잔여 공사의 특성을 고려하지 않는 보증이행업체 조건은 개선의 필요성이 있다.
잔여 공사를 기준으로 보증이행업체를 지정할 수 있도록 하는 방안이 검토될 수 있으나 보증이행 책임의 특성과 하자 등의 문제로 인하여 현실적인 대안을 검토할 필요가 있다. 책임 있는 보증 이행을 보장하고 준공 후 하자보수 책임 부여에 있어 잔여 공사의 규모 및 기술적 난이도, 잔여 공종의 특성 등을 감안한 제도의 개선이 요구된다.

따라서 공사이행보증의 보증 이행이 필요한 경우, 보증이행업체의 보증 이행 자격은 원칙적으로 현재와 동일하게 당초 입찰공고시의 입찰참가자격을 기준으로 하되, 잔여공사의 현황을 고려하여 예외적으로 보증이행업체의 자격을 완화하는 조항의 신설을 검토할 수 있다. 예외적으로 보증이행업체 지정의 자격 요건을 입찰공고시의 입찰참가자격 기준이 아닌 잔여 공사의 특성, 즉 잔여 공사의 규모, 기술적 난이도 및 특수 공종 포함 여부 등을 감안하여 판단할 수 있도록 제도 개선을 할 필요가 있다.

이를 위해서는 현행 ‘정부 입찰·계약 집행기준’ 제45조 1항의 규정에 추가적으로 공사진행 정도와 공사 난이도 등 잔여 공사의 속성을 감안하여 일정한 심사를 통해 보증이행업체를 지정할 수 있도록 할 필요가 있다.

현행 보증이행업체 지정에 있어 예외적으로 ‘정부 입찰·계약 집행기준’ 제45조에서 명시한 3호의 입찰참가자격 및 4호의 입찰적격 기준점수의 충족 심사시 기준을 완화하여 적용하는 방안이 모색될 수 있다. 보증사고가 발생할 당시에 공사 진행 정도, 즉 공사 타절 시점의 기성률을 감안하여 공사가 많이 진행되어 잔여 공사의 규모가 작아 보증이행업체 지정에 어려움이 있는 공사, 건설공사에 있어 핵심공종이나 특수 공종 등이 완료되어 잔여 공사의 시공 난이도가 낮은 공사들의 경우가 예외적인 기준 적용 대상에 해당된다.

이러한 예외의 경우에 대해서는…
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