2020년 06월 5일, 금요일


국토와교통

2020년 6월호
(통권 431호)


건축물 용도변경하면 이행강제금은?


  김현 법무법인 세창 대표     입력 2019/10/07 (월)



대법원 2017. 8. 23. 선고 2017두42453 판결
 
들어가며
건축법에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 ‘이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반’ 될 경우 그 건축물의 건축주 등에게 공사중지명령 등 필요한 조치를 명할 수 있고(시정명령), 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않으면 다시 일정한 절차를 거쳐 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 그렇다면 건축물 용도변경의 경우 관할 행정청의 허가를 받거나 신고를 하지 않는다면 이행강제금이 부과되는 것인지, 아니면 일정한 건축물 용도변경의 경우 허가를 받거나 신고를 하지 않아도 건축법 위반행위가 되지 않아 이행강제금 부과처분을 할 수 없는 것인지 여부가 문제된다. 이에 대해 살펴보기로 한다.
 
사실관계
원고 A(이하 ‘원고’)는 2011년 7월 26일 OO시 OO구에 연면적 451.34㎡ 규모의 지상 3층 건물(이하 ‘이 사건 건물’) 완공하여 2011년 12월 30일 사용승인을 받았고, 2012년 7월경 이 사건 건물 1층 제2종 근린생활시설(일반음식점)을 ‘△△△’라는 상호로 자동차영업소를 운영하는 임차인에게 임대하여 자동차영업소로 사용하게 하였다.

피고 B(이하 ‘피고’)는 위와 같이 원고가 이 사건 건물 1층을 무단 용도변경하였다는 이유로 시정명령을 하였다가 원고가 그 시정명령의 내용을 이행하지 아니하자, 2013년 2월 19일 원고에게 이행강제금 411만 4800원을 부과하는 처분을 하였고 원고는 2013년 4월 19일 이를 납부하였다.

피고는 2015년 행정자치부 특정감사결과 불법건축물에 관한 이행강제금 미부과에 대한 시정조치요구를 받고, 원고에게 2015년 6월 29일 시정촉구 및 이행강제금 부과예고를 한 다음 2015년 9월 4일 이행강제금 1296만원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

원고는 2015년 11월 30일 OO시행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나 2015년 12월 28일 기각되었다.
2012년 12월 24일 고시된 ‘OO도시 실시계획 변경 승인 및 지형도면 고시’에 의하면, 이 사건 건물은 단독주택용지 중 일반형 주택지에 해당하는데, 단독주택용지는 일정한 용도가 지정되어 있다.
용도별 건축물의 종류를 정하고 있는 건축법 시행령 별표1은 2014년 3월 24일 대통령령 제25273호로 개정되어 자동차영업소가 종전에 4. 제2종 근린생활시설 ‘카’목에서 4. 제2종 근린생활시설 ‘다’목으로 변경되었다.
원고는 피고의 이행강제금 부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다.
 
원심 판결의 요지
원심은 아래와 같은 이유로 원고의 이 사건 이행강제금 부과처분 취소 청구를 기각하였다.
 
법률유보원칙위반 주장에 대한 판단
건축법상 건축물에 대한 규제는 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시키는 것을 목적으로 하는 반면, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’)은 토지를 합리적으로 이용하기 위하여 토지상에 건축할 권리를 제한하면서 토지의 합리적 이용이라는 이상에 부합하는 건축물에 한하여 건축될 수 있도록 제한하는 점에서 그 규제 목적을 달리하는바, 지구단위계획구역 내 건축물의 허용용도 변경은 국토계획법령이 정하는 절차에 따라 지구단위계획 자체의 변경에 의하여야 할 것이지, 건축법 시행령 별표1 용도별 건축물의 종류 중 ‘목’의 변경에 따라 이루어질 수는 없다 할 것인데 2012년 12월 24일 고시된 이후 변경된 바 없는 지구단위계획 결정조서에 따르면, 자동차영업소는 여전히 허용용도에 포함되어 있지 않다 할 것이므로 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
 
평등원칙위반 주장에 대한 판단
지구단위계획은 도시계획 수립대상 지역 안의 일부에 토지이용을 합리화하고 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획으로(국토계획법 제2조 제5호), 지구단위계획을 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다 할 것인바, 원고가 주장하는 바와 같이 다른 지역 경제자유구역의 지구단위계획이 자동차영업소를 건축물의 허용용도에 포함시키고 있다는 사정만으로는 이 사건 처분이 합리적 근거 없는 차별에 해당하여 평등원칙에 위배된다고 할 수 없으므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
 
대법원 판결의 요지
원심 판결에 대해 원고가 상고하였고 대법원은 아래와 같은 이유로 원고의 상고를 받아들여 원심 판결을 파기환송하였다.
원고가 사용승인을 받은 이 사건 건물 중 1층 부분을 ‘일반음식점’ 용도에서 ‘바닥면적의 합계가 1000㎡ 미만인 자동차영업소’ 용도로 변경하는 행위는 건축법상 시설군 분류조항의 같은 시설군(7. 근린생활시설군)이면서 동시에 건축법 시행령 [별표 1]의 같은 호(4. 제2종 근린생활시설)에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경이므로, 관할 행청청의 허가나 신고 또는 건축물대장 기재 내용의 변경 없이 임의로 할 수 있다.

따라서 비록 그 행위가 국토계획법에 따른 지구단위계획에 위반되어 국토계획법 제54조에 저촉된다고 하더라도 그로써 곧 건축법 제19조 제7항을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 사건 건물 제1층 부분의 용도변경은 건축법 제79조, 제80조에 근거한 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분의 대상에 해당하지 아니한다.

그럼에도 원심은 국토계획법상 지구단위계획에 위반되는 용도변경 행위가 곧 건축법 위반이 된다는 전제하에 건축법상 이행강제금을 부과한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 건축법상 이행강제금의 부과대상인 용도변경에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 한다.
 
판결의 의미
건축법 제79조 제1항, 제80조 제1항 본문에 의하면, 허가권자는 대지나 건축물이 ‘이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반’ 될 경우 그 건축물의 건축주 등에게 공사중지명령 등 필요한 조치를 명할 수 있고(이하 ‘시정명령’) 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하면 다시 일정한 절차를 거쳐 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다.

한편 건축법 및 건축법 시행령에 의하면, 건축물은 그 용도별로 9가지 시설군(시설군)으로 분류되고 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 그 변경하려는 내용에 따라 허가를 받거나, 신고를 하거나 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 등의 일정한 절차를 거쳐야 하되, 시설군 분류조항 중 같은 시설군이면서 동시에 건축법 시행령 [별표 1]의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간에는 아무런 절차를 거치지 않고도 임의로 용도변경을 할 수 있다고 규정하고 있다.

그리고 건축법 제19조 제7항에 의하면 ‘제2항에 따른 건축물의 용도변경’에 관하여는 국토계획법 제54조가 준용되고 위 국토계획법 제54조 본문에 의하면 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다.

즉 건축법 제19조 제7항에 따라 국토계획법 제54조가 준용되는 용도변경 즉, 건축법 제19조 제2항에 따라 관할 행정청의 허가를 받거나 신고하여야 하는 용도변경의 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 곧 건축법 제19조 제7항을 위반한 행위가 되므로, 이에 대하여 건축법 제79조, 제80조에 근거하여 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수 있을 것이다.

그러나 국토계획법 제54조가 준용되지 않는 용도변경 즉, 건축법 제19조 제3항에 따라 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우나 임의로 용도변경을 할 수 있는 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 건축법 제19조 제7항을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없으므로 ‘국토계획법상 지구단위계획에 맞지 아니한 용도변경’이라는 이유만으로 건축법 제79조, 제80조에 근거한 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수는 없다고 보아야 한다.

이러한 측면에서, 원고가 사용승인을 받은 이 사건 건물 중 1층 부분을 ‘일반음식점’ 용도에서 ‘바닥면적의 합계가 1000㎡ 미만인 자동차영업소’ 용도로 변경하는 행위는 건축법상 시설군 분류조항의 같은 시설군에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경이므로 관할 행청청의 허가나 신고 또는 건축물대장 기재 내용의 변경 없이 임의로 할 수 있고 따라서 비록 그 행위가 국토계획법에 따른 지구단위계획에 위반되어 국토계획법 제54조에 저촉된다고 하더라도, 그로써 곧 건축법 제19조 제7항을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없으므로 원고의 이 사건 건물 제1층 부분의 용도변경은 건축법 상 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분의 대상에 해당하지 않는다고 판단한 본 대법원 판결의 판시는 수긍할 수 있다고 사료된다.
 
김 현 법무법인 세창 대표
(전 건설산업비전포럼 공동대표 / 국토교통부 고문변호사 역임)
 
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