2020년 09월 24일, 목요일


국토와교통

2020년 9월호
(통권 434호)


하천정비사업 손실, 어떻게 보상받나?


  김현 법무법인 세창 대표     입력 2020/06/04 (목)



대법원 2019. 8. 29. 선고 2018두57865 판결
 
들어가며
한국수자원공사법에 따른 하천정비사업(강살리기사업)이 시행됨에 따라 일정한 토지가 수용된 경우, 그 토지 수용 관련하여 농업손실보상을 받으려면 한국수자원공사법 제24조 제2항에 따라 해당 사업의 실시계획에서 정한 사업시행기간 내에 재결신청을 해야 하는 것인지, 혹은 토지소유자가 손실보상청구권을 행사할 수 있는 기간 내에는 언제라도 재결신청의 청구를 할 수 있고 농업손실 보상을 위한 재결신청에는 한국수자원공사법 제24조 제2항의 재결신청 기한의 제한이 적용되지 않는 것인지 여부가 문제된다. 이에 대해 살펴보기로 한다.
 
사실관계
국토해양부장관은 2009년 11월 19일 사업시행자를 피고 OO공사(이하 ‘피고’)로, 사업시행지를 ‘OO시 ○○면, OO시 △△면, □□읍 일대 949만 9000㎡’로, 사업시행기간을 ‘2009년 11월부터 2011년 12월까지’로 하는 ‘◇◇◇ ◇◇공구(☆☆☆·☆☆☆지구) 사업’(이하 ‘이 사건 사업’) 실시계획의 승인을 고시하였고(국토해양부 고시 제OOOO-OOO호), 이 사건 사업시행기간은 이후 ‘2012년 12월까지’로 연장되었다.

원고 A(이하 ‘원고’)와 원고의 형 소외인은 이 사건 사업시행지 내 OO시 (주소 1 생략) 하천 8만 7383㎡ 및 (주소 2 생략) 하천 5137㎡(이하 위 각 하천을 통틀어 ‘이 사건 각 토지’라 함)의 각 1/2 지분을 공유하고 있었는데 대한민국은 2011년 4월 7일 원고 및 소외인으로부터 이 사건 각 토지에 대한 지분전부이전등기를 마쳤다.

원고는 2017년 10월 11일 피고에게 이 사건 각 토지의 수용과 관련하여 농업손실보상을 받기 위한 재결신청을 청구하였으나 피고는 2018년 1월 5일 원고에게 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’) 제28조 및 한국수자원공사법 제24조에 따라 사업시행자의 재결신청 권한이 이미 시효가 만료되어 이를 수용할 수 없다’고 회신하였다.

원고는 피고가 원고로부터 재결신청의 청구를 받아 그 청구가 있은 날로부터 60일 이내에 재결을 신청할 의무가 있음에도 이를 거부하였으므로 이 사건 회신은 원고가 농업손실보상을 받을 기회를 박탈한 것으로서 위법하다고 주장하며, 이 사건 수용재결신청거부처분 취소의 소를 제기하였다.
 
원심 판결의 요지
원심은 아래와 같은 이유로 원고의 수용재결신청거부처분 취소 청구를 인용하였다.
토지소유자 등의 재결신청에 대한 사업시행자의 거부는 ①토지소유자 등은 재결절차를 거치지 아니하면 손실보상을 받을 수 없으므로 재결신청 청구에 대한 거부는 토지소유자 등의 손실보상에 관한 권리에 직접적으로 영향을 주는 점, ②재결신청은 사업시행자에게만 독점적으로 인정되므로 그 신청에 대한 거부는 토지수용위원회에 대해서는 별론으로 하고 적어도 토지소유자 등에 대해서는 우월적 지위에서 하는 권력작용으로 봄이 타당한 점 등을 고려할 때 행정주체가 우월적 지위에서 행하는 항고소송의 대상인 처분으로 봄이 타당하다.

그리고 한국수자원공사법이나 토지보상법이 토지소유자 등의 재결신청청구권에 대하여 그 행사기간을 제한하고 있지 아니하므로 재결절차를 거쳐야 손실보상을 받을 수 있는 원고로서는 손실보상청구권을 행사할 수 있는 기간 내에는 언제라도 재결신청청구를 할 수 있다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 달리 2012년 12월이 지남으로써 원고의 재결신청청구권이 소멸되었음을 전제로 하는 피고의 본안전 항변은 받아들일 수 없다.

앞서 본 바와 같이 이 사건 사업시행기간이 도과되어도 원고는 재결신청청구를 할 수 있다고 할 것인데 피고는 이 사건 사업구역 내에 위치한 원고와 소외인 공유의 이 사건 각 토지를 협의취득하고도 원고의 농업손실보상청구에 응하지 않은 사실, 이에 원고가 2017년 10월 11일 피고에 사업시행자의 성명 또는 명칭, 공익사업의 명칭, 토지소유자의 성명 및 주소, 대상토지의 소재지·지번·지목 및 면적과 협의가 성립되지 아니한 사유 등을 기재한 재결신청청구서를 제출한 사실은 앞서 본 바와 같거나 앞서 든 증거들과 갑 제3, 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정할 수 있다.

사정이 이와 같다면 피고로서는 관할 토지수용위원회에 재결신청을 하여 그 재결 결과에 따라 보상여부에 관한 업무를 처리하여야 하는 것이지, 보상대상이 되지 않는다고 스스로 판단하여 재결신청 자체를 거부할 수는 없다 할 것이다. 그런데 피고는 피고의 재결신청권이 소멸되었으므로 원고도 재결신청청구를 할 수 없다는 이유로 이 사건 회신을 하였으니 이 사건 회신은 위법하여 취소되어야 한다.
 
대법원 판결의 요지
원심 판결에 대해 피고가 상고하였고 대법원은 아래와 같은 이유로 피고의 상고를 받아들여 원심 판결을 파기환송하였다.
원심은 원고가 2017년 10월 11일 피고에게 이 사건 각 토지의 농업손실을 보상받기 위하여 재결신청 청구를 하자, 피고가 2018년 1월 5일 원고에 대하여 ‘이미 사업시행기간이 만료되어 피고에게는 재결신청 권한이 없다’는 이유로 이 사건 거부회신을 한 것은 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 판단한 다음, 피고가 든 위 거부사유가 정당한 지에 관하여 본안판단을 하였다. 이러한 원심판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로 거기에 상고이유 주장과 같이 처분성에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.

또한 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 국토해양부장관이 피고에 대하여 이 사건 사업의 실시계획을 승인·고시하였고 이후 연장된 이 사건 사업의 시행기간은 ‘2012년 12월까지’임을 알 수 있으므로 원고의 피고에 대한 재결신청 청구는 실시계획 승인권자가 정한 사업시행기간인 2012년 12월 31일까지는 하여야 한다.

그러나 원고가 2017년 10월 11일에 이르러서야 피고에게 이 사건 각 토지의 농업손실을 보상받기 위하여 재결신청 청구를 하였으므로 원고의 재결신청 청구는 부적법하며, 피고가 2018년 1월 5일 원고에 대하여 ‘이미 사업시행기간이 만료되었다’는 이유로 이 사건 거부처분을 한 것은 적법하다고 보아야 한다.

그런데도 원심은 원고가 손실보상청구권을 행사할 수 있는 기간 내에는 언제라도 재결신청의 청구를 할 수 있다거나 농업손실 보상을 위한 재결신청에는 한국수자원공사법 제24조 제2항에서 정한 재결신청 기한의 제한이 적용되지 않는다고 보아 이 사건 거부처분이 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 한국수자원공사법에 따른 재결신청의 청구 기한에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 한다.
 
판결의 의미
한국수자원공사법에 의하면, 한국수자원공사는 수자원을 종합적으로 개발·관리하여 생활용수 등의 공급을 원활하게 하고 수질을 개선함으로써 국민생활의 향상과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 설립된 공법인으로서(제1조, 제2조), 사업을 수행하기 위하여 필요한 경우에는 토지보상법 제3조에 따른 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있고, 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 한국수자원공사법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 토지보상법을 적용한다(제24조 제1항, 제7항).

한국수자원공사법 제10조에 따른 실시계획의 승인·고시가 있으면 토지보상법 제20조 제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보고 이 경우 재결신청은 토지보상법 제23조 제1항 및 제28조 제1항에도 불구하고 실시계획을 승인할 때 정한 사업의 시행기간 내에 하여야 한다(제24조 제2항).

이와 같은 관련 규정들의 내용과 체계, 입법 취지 등을 고려하면, 한국수자원공사가 한국수자원공사법에 따른 사업을 수행하기 위하여 토지 등을 수용 또는 사용하고자 하는 경우에 재결신청은 실시계획을 승인할 때 정한 사업의 시행기간 내에 하여야 하므로 토지소유자나 관계인이 토지보상법 제30조에 의하여 한국수자원공사에 하는 재결신청의 청구도 위 사업시행기간 내에 하여야 한다고 봄이 타당하고, 판례도 그렇게 보고 있다.

즉, 한국수자원공사법상 사업 실시계획이 승인 및 고시되는 경우 토지보상법상 사업인정고시와 동일한 효력이 있으므로 사업시행자는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있고 토지소유자 등은 사업시행자에게 재결신청을 청구할 수 있으나 그 실시계획 승인을 할 때 정한 사업시행기간이 도과하는 경우에는 토지보상법상 사업인정의 효력이 소멸되어 사업시행자로서는 더 이상 재결신청을 할 수 없고, 토지소유자 등도 사업인정의 효력을 전제로 재결신청의 청구를 할 수 없다는 것이다.

이 사건의 경우 사업시행기간은 2012년 12월까지이므로 이 사건 고시에 따른 토지보상법상 사업인정고시의 효력은 2012년 12월 소멸되어 피고의 재결신청권이 소멸되었고, 그 이후에는 원고도 사업인정 및 사업시행자의 재결신청권이 존재함을 전제로 재결신청의 청구를 할 수 없게 되었다고 할 것인 바, 이와 같은 이유로 본 대법원 판결도 2017년 10월에서야 청구한 원고의 재결신청 청구는 부적법하며 이 사건 거부처분은 적법하다고 판단한 것이다.
 
김현 법무법인 세창 대표
(전 건설산업비전포럼 공동대표 / 국토교통부 고문변호사 역임)
 
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[정책 Q&A] 무엇이든 물어보세요! 계약갱신청구권? 전월세상한제? 달라진 ‘임대차법’ 궁금증 해결! 1. 임차인은 계약갱신요구권을 언제까지 행사해야 하나? 임차인은 임대차계약의 임대차기간이 끝나기 6개월 전부터 1개월 전까지 기간에 갱신요구권을 행사해.. 이미영 기자 | 국토와교통 2020년 09월호(434호)
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