2020년 07월 13일, 월요일


국토와교통

2020년 7월호
(통권 432호)


하도급대금 지급보증제도의 합리적 개선 방안 (1)


  이광표 한국건설산업연구원 부연구위원     입력 2020/06/04 (목)



전자적 대금지급시스템 사용 공사를 중심으로
 
정부는 원도급자와 하도급대금 미지급이나 지연 지급 등으로부터 하도급자를 보호하기 위해 하도급대급 지급보증제도를 운용 중이며, 하도급대급 체불 위험이 없거나 현저하게 낮은 경우에 한해 지급보증 면제 규정 또한 운영하고 있다.
특히, 하도급대급 지급보증 면제 규정은 하도급자 보호 강화를 위해 지속적으로 축소·개정되어 왔으며 관련 법령인 ‘건설산업법’과 ‘하도급법’에서 상호 유사한 기준을 규정 중이다.
다만, 현행 지급보증 면제 사유 중 하도급 대금지급 관련 전산시스템의 사용에 따른 면제는 ‘건설산업기본법’과 ‘하도급법’에서 서로 상이하게 규정하고 있어 원도급자에게 혼란을 야기할 소지가 높은 상황이다.

‘하도급법’의 경우 해당 법령에서 규정 중인 ‘하도급대금지급관리시스템’을 사용하여 원도급자 명의의 계좌를 거치지 않고 하도급자에게 대금을 지급하는 경우 지급보증을 면제하고 있는 반면, ‘건설산업기본법’을 해당 면제 사유를 규정하고 있지 않다.
또한 ‘건설산업기본법’ 개정에 따라 지난 2019년 6월부터 공공공사에 대해 전자적 대금지급시스템의 사용이 의무화되면서 향후 전산시스템 사용에 따른 하도급대금 지급보증 면제 규정에 대한 혼란은 더욱 가중될 것으로 전망된다.
이 글에서는 현행 하도급대금 지급보증제도에 대한 이해와 하도급 대금지급 관련 전산시스템에 대한 분석을 통해 전자적 대금지급시스템 사용 확대에 따른 하도급대금 지급보증제도의 합리적 개선 방안(면제 확대 방안 등)을 제안해 보았다.

하도급대금 지급보증제도의 주요 내용
하도급대금 지급보증제도는 지난 1997년 도입된 제도로, 원도급자의 하도급대금 지연 지급 또는 미지급이나 급격한 경영악화 및 부도·파산 등에 따른 하도급대금 지급불능 상황으로부터 하도급자를 보호하기 위한 제도다. 관련 법령을 살펴보면, 건설산업기본법 제34조제2항과 하도급법 제13조2 제1항에서 원도급자가 하도급계약(건설계약) 체결시 계약일로부터 30일 이내에 하도급자에게 대금지급을 보증하도록 의무화했다.

하도급대금 지급보증금액의 경우 해당 제도를 규정 중인 양법 모두 하도급 계약 기간과 기성 부분에 대한 대가 지급주기를 고려하여 산정하고 있으며, 지급보증 방법으로는 현금 등을 지급하거나 보증업무를 담당할 수 있는 기관에서 발행하는 보증서의 교부를 통해 가능하도록 상세히 규정 중이다. 이 과정에서 다수의 원도급자는 보증기관으로부터 하도급대금 지급보증서를 발급받게 되며 그 비용은 국토교통부장관 고시에 따른 산식[(재료비+직접노무비+산출경비)x요율]을 통해 산정하여 도급금액 산출내역서에 포함한다.

반면, 보증기관은 하도급대금 지급보증서 발급시 하도급대금 지급보증금액, 365일 중 보증기간 해당 일수, 수수료율(기본요율) 또는 보증요율, 운용요율 등을 고려하여 보증료(보증수수료)를 산정하고 있다. 이처럼 원도급자와 보증기관의 도급금액을 산출내역서 내 보증수수료(예산)와 원도급자가 실제로 지급보증시 지출하는 비용(실 비용) 역시 차이가 있다.
한편, 원도급자의 부도․파산․폐업 또는 회생절차 개시 신청 등으로 하도급대금을 지급할 수 없는 경우, 보증기관은 하도급자가 필요한 서류를 갖추어 보증금 지급을 요청한 날로부터 30일 이내에 보증금액을 지급해야 한다.

이러한 하도급대금 지급보증제도는 하도급대금 체불의 위험이 현저하게 낮은 경우에 한해 지급보증을 면제하는 규정을 운영 중이다. 면제 사유는 하도급자 보호 강화를 위한 대금체불 위험 여부 및 이해관계자의 법령 개정 요구에 따라 지속적으로 축소되어 왔으며, 현재는 건설산업기본법과 하도급법이 상호 유사한 기준으로 규정되어 있는 상황이다. 다만, 하도급대금지급관리시스템 사용에 따른 면제는 양 법에서 서로 상이하게 규정하고 있어 원도급자에게 혼란을 야기할 소지가 높다.

또한 지난 2018년 12월 건설산업기본법 개정에 따라 공공공사의 경우 전자적대금지급시스템 사용이 의무화되었기에 이러한 혼란이 더욱 가중될 것으로 예상되며, 해당 문제를 개선하기 위해서는 현재 서로 상이하게 규정되어 있는 건설산업기본법과 하도급법 상의 대금지급시스템 사용에 따른 면제 사유를 동일한 수준으로 개정해야 할 것이다. 특히 이를 위해서 현재 양 법에서 사용을 의무화하거나 유도하고 있는 전자적 대금지급시스템(건설산업기본법)과 하도급대금지급관리시스템(하도급법)에 대한 검토 및 조정이 우선적으로 이루어져야 할 것이다.
 
하도급 대금지급 관련 전산시스템 운용 현황과 기능
전술한 바와 같이 건설산업기본법과 하도급법에서 규정하고 있는 하도급 대금지급 및 지급보증 의무 면제와 관련한 전산시스템은 서로 상이한 상황이다. 건설산업기본법에서 규정 중인 ‘전자적 대금지급시스템’은 제34조제9항에 따라 전자조달법 제9조2 제1항에 따른 전산시스템을 의미하며, 하도급법의 ‘하도급대금지급관리시스템’은 동법 시행령 제8조제6항에 따라 공정거래위원회 고시에 따른 ‘상생결제시스템’ 만으로 범위를 한정하고 있다.

‘상생결제시스템’과 ‘전자적 대금지급시스템’에 대한 검토 결과, 우선 양 시스템 모두 하도급자 또는 2차 이하 하도급자의 대금지급을 보장하기 위한 시스템이나 운영 계좌 및 계좌의 소유권, 금융기관의 상환청구권 행사 여부 등에서 차이가 있는 것으로 파악되었다.
‘상생결제시스템’의 경우 협력재단이 관리하는 예치계좌를 통해 하도급대금을 포함한 각종 대금을 자동으로 지급하고 있는 반면, ‘전자적 대금지급시스템’은 인출제한 기능을 갖춘 원․하도급자 명의의 전용계좌(고정계좌, 노무비계좌 등)을 통해 공사(하도급) 대금을 지급하고 발주자가 이를 모니터링한다는 점에서 차이가 있다.

또한 결제수단의 경위 상생결제시스템은 현금뿐 아니라 외상매출권을 함께 운용하고 있으며, 금융기관이 하도급자의 외상매출채권에 대한 상환청구권을 행사할 수 없도록 약정함으로써 하도급자의 대금회수를 보호하고 있다. 반면, 전자적 대금지급시스템은 대부분 현금만을 운영 중이며, 일부 시스템만이 외상매출채권을 함께 운용 중인 상황이다.
이러한 양 시스템 간 차이는 결과적으로 원도급자의 경영위기나 부도․파산, 세금 체납 등에 따른 하도급대금 체불(미지급 및 지연 지급) 방지 측면에서 서로 다른 효과를 유발하고 있다.

구체적으로 살펴보면, 상생결제시스템은 하도급대금 등 각종 대금 지급시 발주자를 비롯한 각 사업자 소유의 계좌가 아닌 협력재단이 운영하는 예치계좌를 통해 직접지급하고 금융기관이 외상매출채권에 대해 상환청구권을 행사하지 못하도록 약정하여 원도급자의 부도․파산 등에 따른 하도급대금 체불 문제를 해결하고 있다.

반면, 전자적 대금지급시스템은 발주자가 하도급대금을 직접지급하는 경우를 제외하고는 원도급자가 제3채권자에 의한 압류․가압류 대상에 포함되어 실질적으로는 하도급대금을 보호하지 못하는 상황에 처해 있다.

지금까지 살펴본 양 시스템 간의 차이로 인해 현재 하도급법에서는 하도급대금 지급보증의 면제 사유로 상생결제시스템(하도급대금지급관리시스템) 만을 인정하는 것으로 이해된다. 이를 다시 건설산업기본법의 측면에서 검토해 보면, 공공공사의 경우 전자적 대금지급시스템의 사용 의무화를 통해 하도급대금 체불 등의 위험을 감소시키고는 있지만 상생결제시스템과 달리 원도급자의 부도․파산으로 인한 체불 위험으로부터 하도급대금을 온전히 보호하지는 못하기에 하도급대금 지급보증의 사유로 포함하기에는 한계가 있다.

이를 고려할 때 향후 건설산업기본법과 하도급법에서 전자적 대금지급시스템의 사용을 하도급대금 지급보증의 면제 사유로 포함하기 위해서는 원도급자의 부도․파산시 발생하는 하도급대금 체불 위험을 해결할 수 있는 방안 마련이 필요할 것으로 판단된다.
 
하도급 대금지급 보호제도 운용 현황
건설산업기본법 및 하도급법에서는 하도급대금 지급보증제도 외에도 하도급대금 체불(미지급 및 지연 지급)로부터 하도급자를 보호하고 하도급대금을 안정적으로 지급하기 위한 다양한 제도들을 운용하고 있다.
구체적으로 살펴보면, 우선 규제 당국인 국토부 소관의 건설산업법에서는 ‘적정한 하도급대금’이 ‘안정적으로 지급’ 될 수 있도록 발주자의 하도급대금 직접지급 등을 포함한 각종 제도를 운용 중이다.

또한 경쟁당국인 공정거래위원회 소관의 특별법인 하도급법에서는 건설산업기본법에서 규정 중인 각종 제도를 중복적으로 규정하고 있을 뿐 아니라 원도급자의 부당한 위탁취소나 반품, 감액, 대물변제 등을 금지함으로써 더욱 넓은 범위에 걸쳐 하도급자를 보호하고 있다. 이외에도 공공공사의 경우 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’과 ‘지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’에서도 하도급자의 하도급대금을 보호하기 위한 각종 규정을 운영 중이다.

한편, 이러한 제도 및 규정들의 시행 시기를 살펴보면, 다수의 제도가 하도급대금 지급보증제도(1997년) 시행 이후 신설되어 운영 중인 것을 확인할 수 있다. 이는 결국 동일한 목적을 위해 다수의 제도(규제)를 중복적으로 운용하는 것이기에 향후 중복적 제도 운영으로 인한 사회적 낭비를 줄이기 위해서는 불필요한 제도 경감을 통한 사회적 편익을 극대화하기 위한 노력이 필요하다.
특히, 하도급대금 지급보증제도의 경우 제도 신설 이후 동일한 목적의 다양한 제도들이 신설, 운영 중인 만큼 향후 하도급대금 체불을 사전에 방지하거나 그 위험이 현저하게 낮은 경우에 한해서는 면제 사유를 확대해 나갈 필요가 있다.
 
건설공사 하도급대금 체불 실태
현행 하도급보증제도의 효과와 향후 지급보증 면제조건의 확대 가능성을 가늠하기 위해서는 하도급자의 불필요한 피해 방지가 우선되어야 하기에 현재 건설공사에서의 하도급대금 체불 실태에 대한 명확한 파악이 필요하다.
전반적인 하도급대금 체불 실태 파악을 위해 체불로 인한 행정처분 현황을 살펴본 결과, 하도급대금 체불은 ‘원․하도급자’ 간의 1차 하도급 관계에서보다 ‘하도급자와 2차 이하 하도급자’와의 관계에서 주로 발생하고 있는 것으로 나타났다.
또한 전문건설사업자의 하도급대금 수령 형태를 살펴본 결과, 전액 현금 및 현금성 어음대체결제 비율이 89.%에 달하는 것으로 조사되어 전액 어음 및 현물 지급에 따른 어음할인 등의 문제는 급격히 감소하고 있는 것으로 파악되었다.

어음 결제 비중(10.1%)에는 현금과 어음을 함께 지급한 비중을 포함하고 있기에 실제 어음 결제 비중은 10.1%보다 낮은 상황으로 해석이 가능하다. 더구나 실제 하도급 공사대금의 수취어음 평균 부도 비율이 5년 평균 1.2%에 달하는 점(2018년 기준)을 고려할 때 어음할인(시중은행 및 제2금융권, 사채시장 할인)을 통한 하도급자의 피해 발생은 매우 낮을 것으로 판단되었다.
지금까지 살펴본 바와 같이 원․하도급자 관계에서 하도급대금 체불이 완전히 근절되었다고는 볼 수는 없지만 하도급자 대표 단체에서 조사한 결과임에도 불구하고 체불의 발생 강도와 횟수는 그간 상당부분 개선된 것으로 판단된다.

이는 규제․경쟁 당국의 노력과 건설참여자 스스로 불공정거래 관행에 대한 인식 확산, 개선에 대한 자구노력이 함께 이루어진 결과로 볼 수 있다. 특히, 공공공사의 경우 그간 하도급대금 체불 방지를 위한 중층적 제도를 구축하여 실제 체불 발생은 극이 일부인 것으로 판단된다.
결과적으로 현재 중층적으로 운영되고 있는 하도급대금 체불 방지와 관련된 제도들이 산업 내 공정한 시장환경 조성에 있어 실효성을 갖추고 있는 것으로 판단되며, 이에 하도급대금 지급보증 면제 사유 확대 추진에도 산업 내 불공정행위 발생 가능성은 극히 적을 것으로 예상된다.
 
이광표 한국건설산업연구원 법제혁신연구실 부연구위원
전영준 한국건설산업연구원 법제혁신연구실 연구위원
 
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‘느림의 미학’이라는 말, 많이 들어봤을 것이다. ​요즘은 일상 속 빠른 속도에 지쳐 조금은 느리고 불편하더라도 유유자적한 평화로움을 온전히 느끼기 위해 일부러 ‘느림’을 찾아 떠나는 사람들이 많아지고 있다. ​느림의 삶을 충족시킬 수 있는 ‘슬로시티’는 .. 한국관광공사 | 국토와교통 2020년 07월호(432호)
용산에 아파트 8000가구 ‘미니신도시’ 건설

[수도권 주택공급 기반 강화 방안]공공재개발·유휴지개발로 서울에 7만가구 추가 공급국토부, 2023년 이후 수도권 연 ‘25만가구+α’ 공급 정부가 도심에 공공이 개입하는 재개발 사업을 활성화해 서울을 비롯한 수도권 주택공급을 확대한다. 이와 함께 서울 용산역 정비창.. 박병기 기자 | 국토와교통 2020년 06월호(431호)
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